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论排污指标的有偿转让
作者:略阳法院 李惠峰  发布时间:2015-04-20 15:21:40 打印 字号: | |
    排污指标的有偿转让是近年来备受各国关注的一项旨在保护环境的经济政策,作为一种新的控制污染的市场手段比政府行政管制手段具有更大的优势,它将市场机制充分地运用于环境资源的配置,在总量控制的前提下,通过排污权的交易来实现排污指标的转让,是一种能够有效的控制环境污染的制度。

  一、排污指标有偿转让的概念、特征   

  (一)排污指标有偿转让的概念

  排污权是指排污单位向环境排放污染物的一种许可资格,这种资格的取得是排污单位向国家行政机关申请或者通过其他合法途径获得排污许可证而取得的排放污染物的权利。所谓排污指标,是指在实行排污许可证制度的地区,排污者享有的由其所持的排污许可证规定的单位时间内对某种特定污染物的合法排放量 ,也是衡量排污权在具体实践中所表现出的排放污染物多少的一个标准。排污指标的有偿转让是指为了实现环境效益与经济效益的统一,排污者在环境保护行政主管部门的指导和监督下,依据有关法律法规,通过市场机制,平等、自愿的有偿转让节余排污指标,以刺激污染物排放量的削减,实现总量控制,从而有效的保护和改善环境质量的一种民事法律行为。举例来说就是如果一个企业在某年度的COD(化学需氧量,能够反应水的受污染程度)污染排放指标为2000吨,而事实上通过该企业产业结构的升级、改进,它实际所需要的排放量为1500吨,那么多出来的500吨就可以通过交易出售给一些有需要的企业。从而实现排污指标的有偿转让。

  (二)排污指标有偿转让的特征

  1.排污指标有偿转让的原则是实现经济效益、环境效益和社会效益的统一

  从国家角度来看,排污指标有偿转让从一定程度上削减了污染物的排放量,保护和改善了环境,从而实现了环境效益。从企业角度来看,出卖方通过改进技术节余排污指标进行出售而获得了经济利益,购买方由于购买的成本比自行加大对控制污染物排放的投入要低而通过购买排放指标节约了成本,双方都实现了经济效益。从社会角度来看,排污指标有偿转让通过市场的力量来寻求污染物削减的最低边际费用,使整体的污染物治理费用趋于最低,实现了社会资源的优化配

置,从而实现了社会效益。实现了经济效益、环境效益和社会效益的统一。

  2.排污指标有偿转让的公平、有偿性  

  排污指标有偿转让的行为是一种买卖行为,一种民事法律行为,这就决定了该行为的公平、有偿性。这也是市场经济的性质所决定的,若非如此,就不能保障社会经济效益与环境效益、社会效益的统一。

  二、排污指标有偿转让制度的发展历史及其意义

  (一)排污指标有偿转让制度的发展历史

  排污指标的有偿转让最早出现在西方发达国家,其中美国是最早开始排污指标有偿转让理论研究的国家,也是实践经验最丰富和取得成果最多的国家。其理论研究和实践的发展,基本可以代表该领域理论和实践发展的脉络和最新进展。

  从20世纪50年代开始美国就对排污指标的有偿转让的理论体系有了初步的研究。在经历了10多年的酝酿和争议后,越来越接近实践的可能性,终于在20世纪70年代中期展开了实践的历程。从一个抽象的思路发展成为具体的政策手段,其在环境资源法的完善中是具有重要意义的,理论家与实践者共同缔造了这一成就。在这一过程中,不仅在理论上演化出多种现实形式,实践也进一步使排污指标有偿转让的理论更加丰满。

  在政策实践的过程中,排污指标有偿转让的思想经过了许多不同的具体实践也产生了许多与其相对应的名称,例如:排放交易、排污许可交易、可交易许可证、可转让许可证、排污指标的有偿转让等,其核心思想是一致的。作为一种新的解决公共物品分配问题的制度手段,已经在世界各国以不同的形式得到广泛的尝试和应用 。首先被美国国家环保局用于大气污染源及河流污染管理,并逐步建立起以补偿、储存和容量节余等为核心内容的排污指标有偿转让政策体系,后又逐步推广到其它领域,并取得了巨大的环境、经济和社会效益。德国、日本、澳大利亚同样有类似成功的例子 。我国自1987年陆续在城市推行了排污许可证制度,1989年在排污许可证制度的基础上,结合黄浦江的治理,针对许可证制度的不足,对部分污染源尝试性地实行了排污指标有偿转让政策,取得了一定的环境和经济效益 ,并逐步推广到其他城市的污染控制领域之中。实践经验表明,排污许可证制度虽然有利于规范企业的排污行为,但仍然没能充分调动企业的积极性。因此,应当逐步建立起适合我国国情的排污指标有偿转让机制,使环境管理适应我国社会主义市场经济,促进经济与环境的持续协调发。

  (二)意义

  1.有利于环境容量的经济化转变

  环境容量是指在自然规律的作用下自然环境具有一个承纳污染物的最大极限,在实践中表现为排污指标的多少。在传统的政策中排污指标是无偿分配的,在这种政策下就不能够体现出环境容量的内在经济性,而排污指标的有偿转让使得排污指标能够用金钱来衡量,这就能够充分体现出环境容量的内在经济性。

  2.有利于排污指标的合理分配与有效使用

  各企业排污指标的多少是由国家颁发的排污许可证所规定的,在一定时间内是不能够改变的,但是其排放污染物的多少不是一成不变的是会随着各企业技术的改进而不断变化的,排污者的数量也是在随着时间不断变化的。这样就必然会产生排污指标分配不均的情况,而排污指标的有偿转让就是一个很好的解决办法,可以使一些有多余排污指标的企业将他们的排污指标有偿的转让给那些有需要的企业,能够使排污指标得到合理分配与有效使用。

  3.有利于降低污染控制成本,提高经济效益

  实行排污指标有偿转让,会使一些控制污染成本较低的排污者发现将节约下来的排污指标在市场上出售所得的收入比自己在控制污染上的投入要多。而控制污染成本较高的排污者则会发现在市场上购买排污指标要比自己加大在控制污染方面的投入更加合算,于是排污指标就会在两者之间进行交易。此类交易的结果,就是污染治理由治理成本最小的企业来进行,而污染物排放总量不变。从最后的效果来看,污染物的减排总是由治理成本低的企业完成,这样社会治理环境的总费用就会减少,对于双方企业来说多有利于提高其经济效益。

  4.有利于企业技术水平的提高

  排污指标的有偿转让使企业获得了在改进治理污染技术与购买排污指标方面的自由。如果企业改进治理污染技术的投入要小于购买排污指标,企业就会加强技术的投入以提高经济效益,相对来说企业也会因为经济效益的提高而加大对技术的投入,更加能促进企业技术水平的提高。

  5.有利于加强政府的宏观调控

  排污指标有偿转让制度是市场经济的产物,它充分发挥了市场的作用,克服了传统的依靠行政手段对污染者采取惩戒措施来控制环境污染的缺陷,使企业真正成了排污和治污的主体。企业在转让排污指标中获得了经济利益,也就更加有了参与的积极性,治理污染也就从一种政府的强制行为变成企业自主的市场行为。而且,政府也可以通过排污指标的买进和卖出,对环境状况出现的问题做出及时的反应,便于实施宏观调控。

  三、排污指标有偿转让制度的具体内容

  排污指标的有偿转让是指为了实现环境效益与经济效益的统一,排污者在环境保护行政主管部门指导和监督下,依据有关法律法规,通过市场机制,平等、自愿、有偿地转让节余排污指标,以刺激污染物排放量的削减,实现总量控制,从而保护和改善环境质量的一种民事法律行为。其具体内容主要有:

  (一)交易的主体

  排污交易的主体是指有资格进行排污指标有偿转让的个人和各种组织,排污指标是排污权在具体实践中所表现出的排放污染物多少的一个衡量标准。环境具有在一定条件下、一定限度内的承纳污染物且自净的能力。向环境中排放污染物正是利用了环境本身的自净能力,所以排污权也是一种环境权。环境权的主体包括国家、法人和非法人组织以及公民个人,作为排污权的主体自然也包括以上几种。在市场经济条件下,强调的是主题在经济活动中平等性,只要是排污者多有资格根据自身需要在市场上买进或卖出排污指标,也就是说只要有人付钱就可以在市场上向排污者购买。所以,无论是作为主要排放者的各类厂商,还是政府、各类社会组织乃至等非主要排污者都可以取得排污指标有偿转让的主体资格。

  (二)交易的范围

  确定合适的排污指标可转让范围是保证排污指标有偿转让成功进行的条件之一,其转让范围的确定,主要根据实施基础、技术水平以及经济发展阶段等因素确定。美国最初交易的范围仅限于大气污染,后推广至水污染。到目前为止,欧美等一些发达国家仍主要应用于大气污染和水污染方面。

  (三)交易的形式

  公平竞争是市场经济最基本的原则。排污指标有偿转让制度实际上是将排污指标引入市场机制,使其得到合理配置,因此在交易的形式上,也应当采用市场最基本的交易方式进行交易,主要是:公开拍卖、固定价格出售等。

  (四)交易的场所

  排污指标的交易场所应该是在专门设立的交易场所进行,这样有利于政府有关部门对交易的主体、交易的客体以及交易活动进行监督。确保交易在公平、公开的前提下进行。

  (五)交易的价格

  排污指标有偿转让的价格的确定应当有有关政府部门组织相关专家进行成本、效益分析,对有效性进行合理分析评估后确定基本交易价格,在基本交易价格的基础上,结合市场的供求关系,采用浮动价格。

  (六)排污权交易的监督管理

  市场是一只无形的手,他既有通过经济刺激促进环境保护的正面,也有追逐经济利益最大化而破坏环境的负面。排污指标的有偿转让主要是通过市场机制对污染物排放指标进行配置,市场虽有其高效和合理的一面,但其毕竟摆脱不了盲目性和滞后性。因此,将市场经济引进到环境保护领域必须慎重,绝不能离开政府的有效监督和必要的行政干预,特别是在排污交易市场培育阶段,这种监督更是必不可少的。政府对滥用转让权、非法转让、买卖行为,应当及时予以制止,对转让过程中可能出现的一些无序现象要逐步加以规范,保证转让、买卖排污指标的行为有利于环境保护。因此,必须进行有效的监管。政府除了在量上需要把关外,还要对其在空间和时间的分布进行监督管理 。

  四、我国排污指标有偿转让制度构建的设想

  以排污指标有偿转让的基本理论与其在美国的发展历程为认识基础,结合在我国的实施现状以及我国社会主义制度的基本国情。针对我国排污指标有偿转让制度的发展提出以下几点意见:

  (一)以中央立法与地方立法相结合的方式系统地规定排污指标有偿转让制度

  针对我国排污指标有偿转让立法层次过低的问题,国家应该以法律法规的形式对其进行系统性地规定。可以通过修改《中华人民共和国环境保护法》对其进行确认。然后,国务院可以制定相应的政策措施对其进行详细的规定,这些措施中应当包括转让的原则、程序、方式,主体的权利、义务等内容。地方政府可以根据国务院制定的法规结合本地区的实际情况制定相应的实施细则,以更有利于排污指标有偿转让制度在本地区的实施,使这一制度以行政法规的形式确定下来。同时,法律法规还应规定具体的惩罚措施,对滥用排污权,非法转让排污指标以及通过转让排污权谋取非法利益的行为者,要规定与其行为相适应的行政责任、民事责任和刑事责任,减少执法过程中的任意性和不规范性。

  (二)建立规范的交易市场

  建立一个规范的交易市场是进行排污指标有偿转让的必要条件。排污指标的分配主要有初始分配与中途交易两种,初始分配是指政府将排污指标分配给各企业,中途交易是指各企业相互之间的有偿转让行为,相对应的也应该对交易市场进行分级,建立一级市场与二级市场。一级市场是国家进行排污指标初始分配的场所,二级市场是各企业间进行排污指标有偿转让的场所,这样有利于政府对交易市场的监督管理。

  (三)合理分配初始排污指标

  在我国初始排污指标的分配方式主要是无偿分配和行政授予,但这会导致老企业以无偿方式获得初始分配后,新加入的企业只能从市场上购买排污指标,新老企业由于获取排污指标方式的不同会处于不平等的竞争地位。为了更好的解决这些问题应该改变无偿分配或行政授予的做法,采用无偿分配、行政授予、公开拍卖、固定价格出售等相结合的方式将排污指标出售给各企业。使排污初始指标能够得到合理的分配。

  (四)我国排污指标价格的确立

  确立排污指标交易的价格是进行排污指标有偿转让的基础,一个合理的价格不但有利于提高企业经济效益,而且还有利于政府对环境污染的控制。政府应当根据不同的市场来确定不同的价格,一级市场与二级市场的交易价格应该是不同的,在一级市场中进行的是国家对初始排污指标的分配行为,其价格的确定应当有有关政府部门组织相关专家进行成本、效益分析,对有效性进行合理分析评估后确定基本交易价格,在此基础采用浮动价格,但是浮动的幅度不能过大,在二级市场中,进行的是各企业之间的交易行为,是一种商业行为,所以其交易价格应以市场为主导,政府宏观调控为辅的方式来确定。

  (五)进一步制定合理的污染物排放总量

  排污指标有偿转让制度是在污染物排放总量的控制之下实施的,制定一个合理的排污总量能够更好的促进该制度的实施。但是根据我国的实际情况很难确定一个在合理状态下的污染物排放总量,所以我们要更好的把握住各地区在各时段内的具体情况,以制定出一个比较合理的污染物排放总量。

  尽管环境排污指标的有偿转让在我国还处于试点阶段,发展还不是很成熟,但是任何一种制度的产生与完善都需要一个过程,都是在实践的过程中不断完善与改进的。我相信在不久的将来该制度会以更加完善的体制在社会中得到实施,也会促进我国在环境污染的控制与治理,促进我国社会主义市场经济的和谐发展。
责任编辑:高波